97
Credit Line ©

Политический лоббизм: мировой опыт

Кузнецов Г.С., Заместитель директора НИРСИ

ПРЕАМБУЛА. О ЛОББИЗМЕ

Само по себе неформальное влияние на власть с целью получения различных преференций, оказания влияния на принятие решений, существует столь же давно, сколь и сама власть. Везде, где существовал доминирующий политический актор, другие политические игроки пытались оказывать влияние на него в своих интересах. Достаточно вспомнить русскую историю времен Золотой Орды, когда князья боролись за ярлык от ханов. Александр Невский, например, завел дружбу с сыном Батыя и жаловался через него хану на своего собственного брата, который недоплачивал татарам дань.

Методы такого влияния всегда зависели от специфики устройства и приоритетов самой власти. Фактически эти методы сводятся к включению в сеть доверия властных фигур и снабжению их информацией для принятия того ли иного решения. Первые и наиболее известные лоббисты в Штатах нередко держали дорогие рестораны, где создавался круг неформального общения вокруг депутатов Конгресса и сенаторов.

В общественном сознании лоббизм нередко имеет негативное значение, близкое к представлениям о коррупции. Чуть ли не единственными методами лоббизма в этом случае считаются прямой подкуп, незаконное давление на представителей власти, взяточничество. Однако это представление искажает суть лоббизма. Чуть ли не каждый громкий скандал вокруг лоббизма в США связан как раз с этими незаконными методами. Но лоббистские организации — а их в Штатах действует десятки тысяч — продолжают работать, используя преимущественно совсем иные методы. Законы, регулирующие лоббистскую деятельность, как раз и призваны отделить нормальный лоббизм от коррупции.

Еще одной проблемой лоббизма в массовом представлении считается то, что он искажает работу политической системы, заставляя ее действовать в частных, а не общественных интересах. Так, например, принятию первого закона о лоббизме в США предшествовал громкий скандал вокруг покупки Аляски. Общественное мнение выступало против подобного решения. Журналисты называли Аляску «моржероссией» и «зоопарком полярных медведей президента Джонсона», на который будут потрачены деньги налогоплательщиков. Россия же не могла ни освоить, ни защитить, ни содержать эту территорию, и готова была избавиться от нее с выгодой для себя. Русский посол в Вашингтоне Эдуард де Стекль подкупил председателя комитета Конгресса по международным вопросам Натаниэля Бэнкса, который и пролоббировал ратификацию сделки. История получила огласку, но решение отменено не было.

Такое общественное представление о лоббизме делает его постоянным объектом нападок со стороны политиков. В США ужесточение лоббизма становится частью повестки дня почти любой президентской избирательной кампании от Вудро Вильсона до Барака Обамы. Вудро Вильсон прибегнул к критике лоббизма, когда авторитет конгресса был подорван «партийными машинами» и «партийными боссами». «Избиратель чувствует, что его недоверие к конгрессу оправдано тем, что он слышит о власти коррумпированных лоббистов, которые используют законодателей в собственных целях. Избиратель слышит о гигантских субсидиях, которые выпрашивают и получают, об ассигнованиях, которые делаются в интересах нечистоплотных дельцов», — говорил Вильсон. В это время в политическую практику были введены праймериз, что позволило поднять доверие к представительным органам власти. В ходе последней избирательной кампании будущий президент США, кандидат от демократической партии Барак Обама направил в министерство юстиции и генпрокуратуру США письмо с требованием ужесточить контроль над лоббистской деятельностью представителей зарубежных правительств, государственных организаций и иностранных компаний, хотя еще в 2007 году генпрокуратура США расширила доступ к сведениям об иностранных агентах. Это оказалось частью антиреспубликанской кампании. Утверждалось, в частности, что председатель финансового комитета избирательного штаба Маккейна Уэйн Берман занимался лоббированием интересов правительства Кипра, а также Тринидада и Тобаго, что главный политический советник Маккейна Чарльз Блэк лоббировал в прошлом интересы диктаторов Сомали, Заира, Экваториальной Гвинеи и Нигерии, а руководитель избирательного штаба Маккейна Рик Дэвис лоббировал в США интересы аргентинского политика Альберто Пьерри, украинского политика Виктора Януковича и российского предпринимателя Олега Дерипаски. Фактически Обама пытался очернить конкурентов под предлогом борьбы за то, чтобы американский народ знал лоббистов в лицо.

Но все же, ни в коем случае нельзя недооценивать общественное значение института лоббизма (особенно для демократической системы) и его методы. В идеале, лоббисты являются высококвалифицированными профессиональными посредниками между властью и гражданским обществом (будь то общественные группы, международные организации или корпорации).

Фактически они становятся каналом артикуляции общественных интересов и воплощения их в решения. Это эксперты, юристы, консультанты. Лоббисты собирают и прорабатывают всю аналитическую информацию по той или иной общественной или корпоративной инициативе, доводят ее до сведения власти, разрабатывают все юридические аспекты, готовят решения. В Германии, например, и в законотворческой процедуре, и в вопросах регулирования лоббизма превалирует как раз экспертная функция лоббистских объединений. В США первыми лоббистами были так называемые «корреспонденты», которые приезжали из штатов вслед за первыми еще неопытными конгрессменами, чтобы давать им консультации и напоминать об обязательствах перед избирателями штата и спонсорами кампании. А когда в 1897 году сенатор Ойген Хейл предложил запретить лоббистам доступ на Капитолийский холм в Вашингтоне, конгрессмены и сенаторы выступили против этой инициативы: «Откуда сенатору знать о насущных вопросах, если его не будут информировать те, кто посвятил им всю жизнь и имеет в них жизненную заинтересованность?». Действительно, законодателям нередко сложно разбираться во всех аспектах отраслевого и гражданского законодательства. Так лоббисты остались, создавая широкие возможности для конгрессменов и сенаторов по развитию своей экспертной компетентности.

КЛАССИФИКАЦИЯ ЛОББИСТОВ И РОССИЙСКАЯ СПЕЦИФИКА

Пожалуй, первую классификацию лоббистов предложила в конце XIX века газета Evening Star: 1) «бедно одетые, нервные и напуганные» — ходоки,  просящие за себя и своих родственников; 2) «умные парни с хорошо подвешенным языком» — профессиональные лоббисты, работающие за деньги на кого угодно; 3) «самые опасные» — корпоративные лоббисты, располагающие неограниченными ресурсами, нанимающие других лоббистов, используя свое влияние и незаконные методы в интересах своих корпораций.

Практика серьезно ушла вперед с тех пор, хотя независимые и корпоративные лоббисты остаются неизменной основой сообщества. Одна из классических классификаций субъектов лоббистской деятельности в США включает следующие группы.

  •  Внешние (независимые) лоббисты, работающие по контракту с любыми заказчиками (contract lobbyists). Это юридические и консалтинговые фирмы или индивидуальные PR и GR специалисты;
  • Внутренние (корпоративные) лоббисты (corporate/in-house lobbyists), как правило GR-консультанты крупных корпораций. Большинство крупных американских компаний имеют свои GR-офисы в Вашингтоне. Основное отличие корпоративных лоббистов от их внешних коллег заключается в том, что они получают фиксированную заработную плату и защищают интересы только одного клиента. Есть также и некоторые различия в их бэкграунде. Если для внешних лоббистов, работающих по контракту, традиционным является наличие опыта работы в государственных структурах (или иных «окололоббистских» областях — PR, юриспруденция), то корпоративными лоббистами нередко становятся в процессе продвижения по корпоративной карьерной лестнице: маркетинг — отдел продаж — директорский офис. Крупные компании обычно пользуются услугами не только корпоративных лоббистов, но и независимых консультантов, которых те нанимают по необходимости. Это тот самый третий тип по классификации Evening Star.
  • Лоббисты профессиональных и коммерческих ассоциаций (business and professional association lobbyists). Эта группа лоббистов представляет коллективные интересы предприятий, работающих в одной или нескольких отраслях. Сразу вспоминается пример из нашумевшей книги Кристофера Бакли «Здесь курят», в которой главный герой как раз был лоббистом ассоциации производителей табака, а его приятель возглавлял знаменитую лоббистскую ассоциацию за право ношения оружия.
  • Группы, защищающие общественные интересы (public-interest groups). Таковых может быть бесконечное множество. Это различные объединения за права женщин, этнических и сексуальных меньшинств, любителей животных и т.д. Эти группы могут выступать независимо, а могут использоваться корпорациями. Они могут действовать самостоятельно, а могут нанимать независимых лоббистов.
  • Профсоюзы. Влияние профсоюзов на власть более институционализировано, чем у других групп интересов. Они имеют более налаженные постоянные связи с властью, используют не только методы гражданского давления, но и переговорные инструменты, тройственные советы и т.д.

Уже в этой классификации усматривается специфика российского лоббизма и возможности его регулирования. Дело не в том, что в России не существует этих типов. Да, довольно слабо представлены группы общественных интересов в лоббистских процессах. Иначе институиционализированы профсоюзы. Но можно говорить, что первые три типа представлены достаточно широко. Действуют и независимые консультанты, формируются GR-отделы крупных компаний, существуют сильные профессиональные ассоциации (классическим примером является Ассоциация российских банков). Однако в России наиболее развит еще одни тип, невозможный для мировой практики, — лоббист-депутат, лоббист-чиновник. В мировой практике действует трехзвенная модель лоббизма, в которой лоббисты являются промежуточным звеном между политиками и гражданским обществом или корпорациями. В России в наибольшей мере действует двухзвенная модель, при которой или глава компании напрямую ходит по кабинетам, или политик, чиновник является лоббистом в одном лице. Такая ситуация имеет ряд негативных следствий. Это оказывает влияние на качество лоббизма, качество законодательства. Во-первых, теряется элемент экспертизы, юридической и информационной проработки — всего того, что является по-настоящему услугами западных лоббистов. Во-вторых, успех зависит от личных качеств руководителя компании, региона, выступающих субъектом лоббизма, а вовсе не от реальной значимости инициативы. Кроме того, это серьезно ограничивает доступ общественных интересов к лоббистским каналам из-за слабой развитости открытых лоббистских каналов и организаций.

Так сложилось в России исторически. А точнее, российский лоббизм просто еще не полностью эволюционировал до современного уровня. Еще не пройдена окончательно стадия профессиональной дифференциации. Сначала князья сами ездили в Орду. Потом главы компаний сами давали взятки — так, например, Людвиг Нобель подкупал чиновников министерства путей сообщения в конце XIX века, чтобы отложить строительство железнодорожной ветки Балханы-Баку, которая свела бы на нет эффект от первого российского нефтепровода на этом участке, принадлежавшего братьям Нобелям. Советский период стал расцветом ведомственного и республиканского лоббизма, впрочем, тоже не без общественного блага. Так, Анастас Микоян в должности наркома пищевой промышленности, после командировки в США, несколько лет лоббировал  начало промышленного производства мороженного в СССР. Иосифу Сталину приписывается даже высказывание на этот счет: «Ты, Анастас Иванович, такой человек, которому не так коммунизм важен, как решение проблемы изготовления хорошего мороженого». Смех смехом, а в итоге мороженое стало символом успеха и процветания СССР, счастьем, которое доступно каждому обывателю.

А как бы жил советский Азербайджан, если бы не повезло ему с руководителем-лоббистом — Гейдаром Алиевым. Руководитель республики Алиев сумел благодаря своим связям в Кремле не только добиться личных политических выгод, но на протяжении нескольких лет активно и успешно продвигал бренд «Азербайджан» в СССР. Плоды той политики Азербайджан в хорошем смысле пожинает до сих пор. Так, например, Алиеву удалось «пробить» в Москве строительство новых крупных заводов — нефтяного машиностроения, платформ глубоководного бурения, электронно-вычислительных машин. В середине 70-х годов упала добыча нефти на Каспии — это поставило под угрозу закрытия бакинские нефтеперегонные заводы. Алиев тогда добился строительства нефтепровода Грозный-Баку — по нему пошла в Азербайджан нефть из Татарии и Тюмени. Все эти успехи были возможны только благодаря покровительству Брежнева. Отдельно стоит упомянуть известный случай, описанный самим Алиевым в своих мемуарах. В Ташкенте проходило совещание первых секретарей компартий союзных республик. Престарелый Брежнев тяжело переносил жару, а кондиционер в его гостиничном номере оказался никуда не годным. Утром невыспавшийся Леонид Ильич пожаловался: «Мне казалось, что в соседней комнате всю ночь работал трактор». Стоявший рядом Алиев посочувствовал генсеку, сказав, что у них в Баку есть специалисты по борьбе с жарой, но надо бы построить мощное предприятие по выпуску кондиционеров. Брежнев тут же одобрил предложение Алиева. Завод, который планировали строить в Запорожье, перекочевал в Баку.

Эти примеры иллюстрируют приведенные выше соображения об ограничениях двухзвенного российского лоббизма. Чем Азербайджан хуже других советских республик? И почему мороженому быть, а какой-нибудь жвачке — нет? А ведь эти традиции действуют и сейчас. Компании проводят своих людей в Госдуму, Совет Федерации, региональные парламенты. Нередки случаи, когда в региональных заксобраниях целые фракции работников одной компании (можно вспомнить торговую группу «Спутник» в Кировской области, контролирующую три-четыре партии региона; группы «Сок» и Волгопромгаз в Самарской области). Часто политики, региональные руководители выступают заинтересованной стороной (можно вспомнить роль губернатора Александра Тишанина, в прошлом руководившего железной дорогой, в споре вокруг нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий Океан» в Иркутской области, где столкнулись интересы Транснефти и РЖД). Нередко крупные чиновники входят в советы директоров и другие руководящие органы корпораций.

В международной практике такая ситуация практически невозможна. В тех же Штатах, например, существует так называемая система «крутящихся дверей», когда бывшие чиновники и конгрессмены становятся лоббистами, и наоборот. Но никогда одновременно. Отдельные случаи вызывают широчайшее возмущение. Так, в 1929 году сенатор от Коннектикута Хирам Бингхэм — настоящий американский герой, авиатор, писатель и археолог, которому посчастливилось открыть в Перу затерянный город инков — потерял надежды на будущее в публичной политике, когда выяснилось, что его помощник Чарльз Эянсон является лоббистом Ассоциации товаропроизводителей штата Коннектикут. Хотя уж куда невиннее?

Впрочем, стоит отметить, что на поддержание трехзвенной системы в мировой практике работает не столько законодательство о лоббизме, сколько собственно антикоррупционное законодательство, так называемые законы о конфликте интересов в органах власти, запрещающие чиновникам и депутатам занимать должности в руководящих органах коммерческих структур, требующие декларировать свою заинтересованность при рассмотрении тех или иных вопросов, а также заявлять при вступлении в должность о том, что их родственники являются представителями коммерческих структур и т.д.

МЕТОДЫ И ИНСТРУМЕНТЫ ЛОББИЗМА И ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Универсальный принцип лоббизма прост — нужное решение покупается. Однако деньги не являются единственным платежным средством. Решение покупается за то, в чем нуждается власть. А спектр таких ресурсов гораздо шире, нежели материальные блага. Александр Невский покупал расположение Золотой Орды не только данью и информацией, но и верной службой по охране внешних и внутренних рубежей Ордынского государства (от Тевтонского ордена и собственного брата-оппозиционера соответственно). Сети доверия, информация и социальная поддержка остаются важнейшими инструментами лоббистов. Качественная, достоверная информация — топливо системы принятия решений, то, в чем она нуждается постоянно. Социальная поддержка — ресурс получения властных постов при демократической системе.

Конечно, не стоит идеализировать современных лоббистов и предполагать, что коррупционные методы полностью исключены из их арсенала. Но подкуп, взятки и пр. — метод для современного лоббизма исключительный. Во-первых, этому препятствует законодательство и общественное мнение. Вероятность огласки очень высока, а это будет означать и провал «заказа», и потерю репутации законодателем или поста чиновником. Во-вторых, есть вероятность, что оппонент заплатит больше, или получив с обоих интересантов деньги, депутат или чиновник решит «по совести», как это произошло, например, с Дэвидом Аткинсоном при рассмотрении вопроса о строительстве тоннеля под Ла-Маншем. Напрямую взятки не используются. По крайней мере, это уже преступление, а не лоббизм. И против этого действуют антикоррупционные законы. Но существуют и косвенные методы.

Наиболее очевидный — взнос на избирательную кампании. И в Штатах, и в Великобритании, и в ряде других странах действуют соответствующие ограничения. Есть две магистральных модели — или ограничивается размер взноса от одной группы интересов, одного спонсора (как в США), или кампания партии оплачивается государственным бюджетом, уравнивая возможности партий и исключая заинтересованность лоббистов (как в Великобритании). В России используется смешанная система.

Есть и разнообразные методы косвенного подкупа, который сложно потом установить. Классический для американской системы — ужин в ресторане. Первые лоббисты в США шутили, что путь к сердцу и голосу депутата лежит через желудок. Это и неформальное общение, и все же подкуп.

Известно в мировой практике и то, что в России могло бы получить название «банного лоббизма». Один из самых известных случаев связан с участием секты преподобного Муна в работе корейского лобби, стремившегося воспрепятствовать выводу американских войск из Южной Кореи в 70-ые. Мун подготовил «три сотни юных дев», которые должны были «работать» с американскими законодателями. Такие встречи в элитном клубе Джорджтаун стали предметом громкого разбирательства. Правда доказать ничего так и не удалось, а Муна посадили лишь за неуплату налогов.

Взятки могут маскироваться под оплатой телефонных счетов, поездок, гостиниц и пр. Один из последних скандалов — «абрамоффгейт». Связанный с республиканцами лоббист Джек Абрамофф бесплатно кормил конгрессменов в своем фешенебельном ресторане, возил их в Шотландию играть в гольф, а также устраивал им бесплатные каникулы на Марианских островах, лоббируя интересы представителей игорного бизнеса.

Законодательство совершенствуется, оставляя все меньше лазеек для коррупции. Так, после «абрамоффгейта» сенаторам запретили получать подарки и заставили испрашивать разрешения у комиссии по этике на поездки, финансируемые не из бюджета. Подобное законодательство в отношении чиновников формально действует и в России.

Значимым ресурсом для власти является социальная поддержка. Вектор гражданских интересов всегда был основополагающим для лоббистов. Как первые «лоббисты-корреспонденты» напоминали конгрессменам об их обязательствах перед избирателями, так и современные лоббисты нередко прибегают к этому методу. Социальные методы давления на власть очень разнообразны. По-английски даже существует специальный термин — grass roots lobbying, то есть «лоббизм широких масс», или «стихийный лоббизм». Помимо классических пикетов, демонстраций и пр., в американской практике широко распространенны акции телеграмм или писем от избирателей штата своему конгрессмену или сенатору по тому или иному вопросу. Сейчас для этого нередко используется Интернет. Нечто подобное в России пытались делать создатели сайта Медиаактивист. Социальные акции зачастую организуются самими лоббистами. Иногда, не совсем чистоплотно. Так, в 1935 году разразился лоббистский скандал вокруг расчленения компании AGEC, поставщика населению газа и электричества. Лоббисты организовали поток телеграмм, в которых возмущенные граждане требовали от конгрессменов пощадить компанию. Сенатору от Алабамы Хьюго Блэку удалось привести в конгресс служащих телеграфа, которые сообщили, что 816 телеграмм были отправлены одним и тем же человеком, который оказался лоббистом AGEC. И Конгресс санкционировал реструктуризацию компании.

В России социальные методы, методы социального протеста для давления на власть используются не так уж часто. Пожалуй, наиболее ярким примером стало раскачивание общественного мнения по поводу строительства нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан» в Иркутской области со стороны экологических организаций, действовавших в интересах РЖД. Экологические организации, пожалуй, как раз наиболее характерный пример лоббистов, работающих на социальном ресурсе.

Случаи использования социальных методов в лоббистских целях являются предметом регулирования со стороны комиссий по этике, которые инициируют и проводят расследования того, как и под каким давлением принималось то или иное решение, разрабатывалась та или иная законодательная инициатива. В США, Канаде, Великобритании и других странах принята практика докладов комиссии по этике, которые и влияют на исход вопроса и итоговое решение.

Информационные и экспертные методы — ключевые в деятельности лоббистов. Если посмотреть регистрационные списки американских или канадских лоббистов, в которых указывается цель, для которой они наняты, и все расходы, то становится очевидно, что именно формирование мнения по тому или иному вопросу — основная функция лоббизма. Эта работа ведется в двух направлениях: через СМИ и через экспертную аналитику. Именно информационное сопровождение принятия решений и занимает центральное место среди инструментов зарубежного лоббизма. Причем можно выделит как создание массового общественного мнения через СМИ, так и формирование мнения по конкретной проблеме — через аналитику, доставляемую лоббистами лично тем или иным политикам, чтобы они могли опираться на нее в отстаивании тех или иных позиций.

Публикации в СМИ — важнейшая статья расходов лоббистских компаний.

Крайне важна экспертная функция лоббистов, работающая на стадии, прежде всего, подготовки законопроекта или решения. Значимость именно этой функции отмечали и американские законодатели, оспаривая попытки закрыть доступ лоббистам в Конгресс и Сенат.

Не удивительно, что первый из известных лоббистов в Штатах — Турлоу Уид — был редактором авторитетного издания Albany Evening Journal. Уид не только имел дружеские связи с президентом Авраамом Линкольном, но и разбирался во множестве вопросов, находил экспертные решения для многих сложных проблем. Именно он наладил товарообмен между воюющими штатами во время Гражданской войны в США.

Личный авторитет, экспертная компетентность — важнейший ресурс лоббиста.

Нередко лоббисты функционируют под брендом исследовательских институтов, своеобразных фабрик мысли. Именно так была, например, организована контора главного героя «Здесь курят». Проведение исследований, публикация отчетов, призванных продемонстрировать приоритетность того или иного решения в данной области — их ключевая задача.

В Германии экспертные инструменты стали определяющими для лоббистской деятельности. Там лоббисты представляют собой группы экспертов по той или иной социально-экономической проблематике, которые приглашаются к обсуждению разрабатываемых правительством и Бундестагом законопроектов.

Информация, которую поставляют лоббисты, чтобы быть влиятельной, должна быть качественной (тема должна быть тщательно проработана), операционализируемой (подводить к тому или иному решению), эксклюзивной (доставленной по личным каналам).

В этом плане огромное значение имеет контроль за каналами доверительной, неформальной коммуникации чиновников и законодателей — то есть различные переговорные методы. Их спектр также достаточно широк — от организации личных встреч руководителей компании и депутата при посредничестве лоббиста до организации широких общественных переговоров, чем нередко пользуются профсоюзы.

МИРОВАЯ ПРАКТИКА РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА

  • США

Штаты считаются родиной современного лоббизма. Не случайно «короля лоббизма» Сэма Уарда близкие прозвали Дядей Сэмом. Между прочим, то, что доллар и по сей день является мировой валютой, отчасти именно его заслуга. После Гражданской войны в США секретарь казначейства Хью Маккуллох задумал стабилизировать финансы, изъяв из обращения ничем не обеспеченные казначейские билеты на сумму $450 млн. Конгресс был против реформы, поскольку боялся социальных последствий, и Маккуллох для реализации идеи нанял Уарда. Реформа состоялась, и доллар превратился в стабильную валюту. А Дядя Сэм стал самым высокооплачиваемым лоббистом Америки.

В Соединенных Штатах лоббизм изначально имел гражданскую составляющую. Распространению лоббизма способствовала принятая в 1789 году первая поправка к Конституции, гарантирующая право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. В 1876 году был принят закон, согласно которому все, осуществляющие лоббистскую деятельность, обязаны были официально зарегистрироваться в нижней палате парламента.

Долгое время под лоббизмом в США понималось лоббирование, прежде всего, определенных внешнеполитических интересов. Иностранные лобби до сих пор крайне активны в Конгрессе, принимающем решения о начале войны, военных и внешнеполитических расходах. Закон 1938 года о регистрации иностранных агентов (ФАРА) также является частью юридического регулирования лоббизма в Штатах и применяется, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента.

Иностранные лобби в США и сейчас сохраняют свое огромное влияние, учитывая значение Америки в системе международных отношений. Так, например, известно, что вопрос о независимости Косово долгое время откладывался из-за противодействия сербского лобби в Конгрессе. Через лоббистские каналы ведется информационная борьба при региональных международных конфликтах — конструируются образы агрессора и жертвы для получения поддержки США и международного сообщества. Этим методом активно пользовались босняки (боснийские мусульмане) в ходе войны на Балканах, тогда им удалось представить сербов агрессорами и сепаратистами, а себя — законным правительством. К этому инструменту прибегала Грузия в последние годы. Например, в 2008 году для информирования властей США о ситуации в стране и проработки вопроса о вступлении Грузии в НАТО была нанята компания Orion Strategies LLC.

Своих лоббистов в Вашингтоне имеют 135 государств и отдельных территорий (например, Тибета и Гонконга, которые официально считаются частью Китая или Нагорного Карабаха, де-юре входящего в состав Азербайджана). Для сравнения, в ООН ныне входит 191 государство. Своих лоббистов в Вашингтоне имеет даже Северная Корея, у которой нет посольства в США.

Россию представляли две лоббистские фирмы. Компанию Denton наняло РИА «Новости», которое заплатило $53,2 тыс. за расширение обмена информацией между Россией и США, а также за рассылку материалов о России американской профессуре и библиотекам. Law Offices of Stewart and Stewart представлял интересы Фонда Федерального Имущества, который с помощью лоббистов пытался привлечь американских бизнесменов к приобретению собственности в России.

С 1946г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе. Закон направлен как раз на отделение лоббизма от коррупции, делая достоянием общественности, какие группы интересов и как влияли на принятие того или иного закона. Фактически лоббизм становится способом агрегации интересов, вполне приемлемым демократическим институтом гражданского общества. Кроме того, открытыми становятся финансовые потоки лоббистов, делая их полностью «белыми», включая расходы на СМИ. Юридические и физические лица, прямо или косвенно воздействующее на «принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта», обязаны регистрироваться в Сенате и Палате Представителей. При регистрации лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает, и в чьих интересах; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста.

Закон запрещает взятки и прямой подкуп депутатов и сенаторов, имея возможность только оказывать влияние на их мнение. В противном случае предусмотрены штраф в размере 5000 $, тюремное заключение сроком до 12 месяцев и лишение права заниматься лоббистской деятельностью в течение трех лет. Таким образом, лоббистам остается информационная работа, работа с общественностью и юридическая проработка законодательной инициативы.

Этот наиболее известный закон о лоббизме. Однако он касается только лоббизма в Конгрессе и не затрагивает работу лоббистов в органах исполнительной власти. Кроме того, влияние лоббистов могло оказываться непосредственно в период выборов — через финансовую поддержку кампаний нужных кандидатов. В 70-ые годы ХХ века регулирование лоббизма было дополнено Законом о федеральных избирательных кампаниях, ограничивающим влияние Комитетов политического действия (которые также являются лоббистскими центрами) на формирование бюджета кампании.

Используются и относительно неформальные методы регулирования лоббизма. Так в 1979 года была создана Американская лига лоббистов, которая приняла Этический кодекс лоббистской деятельности, сертифицирует лоббистские организации и использует ряд других методов регулирования лоббистского рынка, фактически создавая спрос на услуги разделяющих этический и профессиональный кодекс лоббистов и вытесняя с рынка других.

С 1996 года действует более жесткий закон о лоббизме — закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act). Здесь стали учитываться и лоббисты в исполнительных органах власти. Требование обязательной регистрации лоббистских фирм и вместе с тем некоторое упрощение самой процедуры регистрации привели в конце 90-х годов к увеличению числа лоббистских фирм, но вместе с тем темпы роста их количества не соответствовали ожидаемым. В действительности количество лоббистских фирм должно было увеличиться, по меньшей мере, в десять раз, хотя бы из-за расширения самой понятийной базы законодательства. Лоббистом считается человек, который тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5000 долларов в течение 6 месяцев. Сейчас база лоббистов США насчитывает более 30 000 зарегистрированных субъектов.

В нарушении закона, а именно работе без регистрации в качестве лоббиста, был обвинен руководитель избирательного штаба МакКейна на последних президентских выборах Дик Дэвис. С 2000 по 2008 год он лоббировал интересы теперь печально известного ипотечного агентства Freddie Mac, получая за это 15 000 долларов в месяц. Такая связь МакКейна с ключевым фигурантом ипотечного и финансового кризиса в Штатах сыграла не малую роль в избирательной кампании.

С 1995 г. основным объектом лоббирования интересов становятся именно исполнительные органы власти, и в первую очередь Правительство США. Именно используя право правительства на законодательную инициативу, основная масса лоббистов легализует свои интересы. Так, компания «Accenture» потратила 2 млн. долларов на лоббирование в Правительстве США для того, чтобы добиться выгодных для себя контрактов на 10 млн. долларов, в которых ей могли отказать из-за неуплаты налогов. Деньги были потрачены на оплату лоббистским фирмам и услуги Чарльза Блэка — бывшего советника Президентов США Р. Рейгана и Дж. Буша. Вообще новым явлением в американском лоббизме стало открытое использование в качестве лоббистов бывших чиновников различного уровня, ставшее возможным благодаря изменениям в правовой базе, произошедшем в 1995 г.

В 2006 году, после нашумевшего «абрамоффгейта», произошло новое ужесточение закона. Сенаторам было запрещено принимать подарки и приглашения на ужин от лоббистов и необходимо не только отчитываться о целях поездок, финансируемых частными лицами, но и заблаговременно испрашивать на это разрешения у сенатского комитета по этике. Лоббисты, в свою очередь, должны раз в три месяца, а не дважды в год, как раньше, предоставлять отчет о своей деятельности и ежегодно обнародовать информацию о пожертвованиях политикам.

Опыт США по законодательному регулированию лоббистской деятельности является, безусловно, наиболее обширным. Но адаптировать его к российским процессам будет крайне сложно. Для США лоббизм — институт гражданского общества, канал профессионального воздействия на мнение законодателей общественно-экономических групп. Отсюда возникает трехзвенная система лоббизма, при которой четко выделяется группа интересов, нанимающая лоббиста; профессиональный лоббист, прорабатывающий информационно, юридически и политически необходимую законодательную инициативу; политик, участвующий в принятии решения и осуществляющий свой выбор под воздействием информации лоббистов. В России же  фактически не существует среднего, то есть лоббистского, уровня как такового. Политики напрямую контактируют с экономическими элитами, а чаще даже  являются их прямыми креатурами. Таким образом, в России принята двухзвенная, а то и непосредственная система влияния на законодательство, что практически исключает возможность регулирования лоббизма. Безусловно, при изменении институциональной составляющей — принятии юридического определения лоббиста и закрепленных законом рамок лоббистской деятельности — возможно выделение профессиональной страты лоббистов: тех консультантов, которые и сейчас осуществляют информационное, политическое и юридическое сопровождение законопроектов. Это в свою очередь может привести к качественному изменению самого российского лоббизма, его содержательному и технологическому развитию.

  • Канада

Канадский закон о регулировании лоббистской деятельности (Lobbyists Registration Act), принятый только в 1988 году, как раз имеет ряд элементов, которые позволяют адаптировать североамериканский опыт к российской политической действительности.

Закон не касается действий представителей региональных органов власти на федеральном уровне и международных организаций.

Канадские законодатели предложили следующую классификацию лоббистов, представляющую интерес для российской практики:

  1. лоббисты-консультанты (Consultant Lobbyists);
  2. корпоративные «встроенные лоббисты» (in-house lobbyists (corporate));
  3. «встроенные лоббисты» организации (in-house lobbyists (organizations)).

Лоббисты-консультанты определяются как лица, которые за плату коммуницируют с политиками и государственными служащими с целью принятия или изменения закона, регламента, а также получение государственных заказов, субсидий, грантов; или организуют встречу политика/госслужащего с заинтересованными лицами. Лоббисты-консультанты должны впоследствии (не позднее, чем через 10 дней) уведомлять регистрирующий орган о начале своей лоббистской деятельности, в заявке необходимо указывать:

  1. свое имя и место работы;
  2. имя и юридический адрес заказчика;
  3. организационно-правовую форму компании-заказчика, а также любой аффилированной компании, заинтересованной в действиях лоббиста;
  4. вид деятельности компании-заказчика;
  5. вопросы, по которым лоббист обращался к государственным служащим;
  6. государственные органы, где работают госслужащие, с которыми общался лоббист;
  7. методы коммуникации между лоббистом и госслужащим (например, переговоры).

Корпоративные «встроенные лоббисты» — это лица, нанятые какой-либо организацией или частным лицом, значительную часть (20% и более) обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах работодателя или аффилированной компании (если работодатель не физическое лицо) по вопросам принятии или изменения законопроектов, получения грантов и субсидий и пр. Регистрацию такие специалисты, которых мы бы назвали GR-консультантами или советниками, должны пройти в течение двух месяцев.

«Встроенные лоббисты» организации (in-house lobbyists (organizations)) — это лица, которые являются сотрудниками организации, и все рабочее время тратят на коммуникацию с политиками и госслужащими в интересах компании-работодателя. Регистрацией «встроенных лоббистов» от организации занимается компания-работодатель.

Под организацией-заказчиком понимаются фактически любые объединения. Закон перечисляет:

  • коммерческие, торговые, производственные, профессиональные организации;
  • профсоюзы и рабочие объединения;
  • государства, кроме Канады;
  • группы интересов, ассоциации, благотворительные организации;
  • некоммерческие организации — патриотические, региональные, национальные, религиозные, филантропические, артистические, спортивные и пр.

В канадском законодательстве лоббизм остается индивидуальным. Лоббисты — это прежде всего отдельные специалисты, а не конторы. Хотя предполагается, что отдельные лоббисты могут быть объединены в организацию, оказывающую лоббистские услуги. В этом плане канадское законодательство тоже оказывается ближе к российской реальности.

Между тем, канадская система остается очень либеральной и мало способствует реальному противодействию коррупции — прежде всего, потому, что не заставляет лоббистов раскрывать финансовые потоки. К тому же, регистрация лоббиста может пройти уже после проведения решения. Фактически это неформальное влияние за счет соблюдения кодекса поведения.

За соблюдением требований закона и Кодекса поведения лоббистов следит специально назначаемый парламентом Комиссар по лоббизму, при котором действует аппарат сотрудников. Основной инструмент влияния Комиссара по лоббизму — расследования и отчеты. Помимо ежегодных отчетов существует практика ситуационных отчетов по расследованиям или по конкретным законопроектам. Именно в ходе расследования могут быть отслежены все финансовые потоки лоббистов вокруг того или иного проекта, регламента или субсидий. Причем под обстрелом могут оказаться даже не только лоббисты, но сами политики и чиновники.

  • Великобритания

Лоббизм в Великобритании считается столь же естественным институтом, как сам парламент. Этому способствует даже архитектура и устоявшаяся практика проведения слушаний в палатах. Доступ в лобби и на галереи парламента во время заседаний палат за редким исключением открыт для всех заинтересованных лиц. «Если это делается официально, и с этого платятся налоги, то ничего дурного в том нет, напротив, одно хорошее», — говорят британские депутаты. Даже «Железная леди», Маргарет Тетчер одно время представляла интересы British Petroleum. Так что не удивительно, что Британия не имеет законодательного регулирования лоббизма.

В отличие от США и Канады английский законодатель предпочитает регулировать не деятельность лоббистов, а деятельность политиков и государственных служащих. Ведь нормальный, естественный для системы лоббизм становится противоестественной коррупцией только тогда, когда принципы этики государственного человека нарушают чиновники и парламентарии. Такой подход характерен для многих современных государств, где нет законов о лоббизме, но есть законы о «конфликте интересов», оговаривающие невозможность материальной заинтересованности политика или служащего в том или ином публичном решении.

Так, в палате общин и в палате лордов ведется подробный реестр финансовых интересов членов парламента, который содержит сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и консалтинговых организаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартам (в России это называется парламентской этикой). Помимо этого в его обязанности входит консультирование членов парламента по вопросам этики поведения, разъяснение положений Этического кодекса членов парламента, а также всевозможные расследования о неподобающем поведении парламентариев. Члены палаты общин и палаты лордов, имеющие финансовую заинтересованность в предстоящих дебатах по вопросу, должны заявить об этом в своем выступлении. Если рассматриваемый вопрос носит явный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голосовать по данному вопросу. Принимая участие в различных сторонах деятельности палаты, поддерживая деловые контакты с другими членами парламента, а также министрами, должностными лицами, члены парламента обязаны заявить о своей возможной заинтересованности.

При Джоне Мейджоре в 1994 году был создан Комитет по стандартам публичной сферы, который регулирует отношения госслужащих, депутатов и лоббистов.

Законодательство требует от членов парламента и госслужащих в этом плане соблюдения ряда принципов.

  • Членам парламента разрешается быть занятыми в несвязанных с их парламентскими должностными обязанностями работах. Комитет по стандартам публичной сферы даже поощряет такую занятость, т.к. это позволяет депутатам оставаться осведомленными о реальных проблемах общества.
  • Член парламента не должен получать материальное вознаграждение от заинтересованных лиц за свою работу в парламенте — голосование, парламентский запрос, снятие предложения с обсуждения, внесение законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению, а также за попытки убедить своих коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных действий.
  • Член парламента не может выносить на обсуждение проблемы, затрагивающие декларированный им интерес, однако может участвовать в их обсуждении, объявив при этом свою заинтересованность в этом вопросе.
  • Член парламента может давать платные консультации.
  • При возникновении конфликта между своими личными интересами и общественными интересами член парламента или государственный служащий должен ориентироваться на общественный интерес.
  • Член парламента должен сообщать о своих интересах, внося их в ежегодно публикуемый Register of Interests; открыто заявляя о своем интересе при выступлениях на тему, непосредственно затрагивающую этот интерес.
  • Член парламента должен раскрывать информацию о полученных денежных вознаграждениях за услуги, связанные с парламентской работой, а также предоставлять контракты об оказании этих услуг в Register of Interests.
  • Государственные служащие должны документировать свои контакты со сторонними организациями и лицами.
  • Государственные служащие не должны разглашать конфиденциальную информацию.
  • Государственные служащие не должны принимать подарки, денежные переводы и т.п.

Таким образом, законодательство не только не запрещает парламентариям и госслужащим выступать в качестве консультантов-лоббистов, но и поощряет их в этом. Если американские законодатели не были уверены в уровне собственной подготовки, то английские наоборот считают своих парламентариев лучшими экспертами в законодательных вопросах и идеальными посредниками в них для гражданского общества, лишь бы это делалось не в ущерб общественным интересам, законными методами и с пользой для бюджета.

Кроме Списка Интересов членов парламента, ведутся также: Список Интересов журналистов, в котором журналист, имеющий доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 фунтов стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением в парламенте.

Правительство через палату общин контролирует законотворческий процесс (фактически законодательствует), а связи между комитетами палаты и соответствующими правительственными структурами устойчиво сильны через партийные институты. Соответственно влияние на принятие принципиальных правительственных решений настолько привлекательно, что доступно только самым мощным группам — таким, как отдельные профсоюзы (например, профсоюз горняков до его конфликта с М. Тэтчер), крупнейшим корпорациям и их объединениям. Менее влиятельным лоббистам эффективнее влиять на административный аппарат министерств и ведомств, которые, как и в России, сами, по сути, являются лоббистами профессионально-корпоративных интересов.

Именно учитывая эту специфику, лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основной документ — Civil Service Code, на основе его каждый департамент принимает свой Management Code). Эти нормативные акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления.

Лоббисты же, по мнению Комитета по стандартам общественной сферы, могут самостоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением. Так эта отрасль и развивается. В Великобритании создано несколько независимых профессиональных организаций: The Association of Professional Political Consultants (APCC), The Public Relations Consultants Association (PRCA), The Institute of Public Relations (IPR). Годовой оборот лоббистского рынка превышает 500 миллионов фунтов стерлингов. А лоббистские войны — самое обычное дело. Пожалуй, самая известная из них произошла в конце 1980-х при обсуждении вопроса строительства тоннеля под Ла-Маншем. Строительные подрядчики и железнодорожники наняли PR-фирму Good Relations, которая должна была пролоббировать строительство тоннеля. В свою очередь, пароходства и авиакомпании, которым тоннель был «поперек горла», наняли компанию Grayling Group с тем, чтобы та строительства не допустила. Обе компании работали с Дэвидом Аткинсоном, ныне довольно известным депутатом ПАСЕ, и тот сделал выбор в пользу инфраструктурного развития.

Английский опыт регулирования интересен как раз тем, что в Великобритании, как и в России, существует значительный пласт двухзвенного лоббизма, при котором чиновники и парламентарии выступают в качестве профессиональных лоббистов — консультантов и проводников интересов. Ведь именно они наилучшим образом могут проинформировать других парламентариев о вопросе, должным образом проработать законодательную инициативу — то есть выполнить те функции, которые в Штатах выполняют профессиональные лоббисты. Вопрос только за тем, чтобы они делали это действительно профессионально, законно и не в ущерб общественным интересам. Поэтому ведется не лоббистское, а антикоррупционное регулирование.

  • Германия

Как и других рассмотренных странах, в Германии лоббизм считается нормальной функцией гражданского общества. Лоббисты выступают как профессиональные посредники между социальными группами, группами интересов и органами принятия решений.

В Германии нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. К таким документам в первую очередь следует отнести: «Единое положение о федеральных министерствах», «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге».

С 1972 г. действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности. Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности. Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. При регистрации германский лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве. На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

В Германии главным объектом лоббизма является правительство. Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. При этом возможности влияния на исполнительную власть ограничены законодательно. Например, обращение групп интересов, любых заинтересованных субъектов к федеральному канцлеру предусмотрено лишь в исключительных случаях. При этом правительство стремится учесть мнения заинтересованных групп, учесть мнения различных лоббистских структур. Так, при разработке проектов нормативных правовых актов в структурах исполнительной власти, как правило, привлекаются представители союзов. В соответствии с регламентом Бундестага парламентским комитетам предоставляется право проведения общественных слушаний с участием экспертов и представителей групп интересов для получения от них соответствующей информации.

Согласно Единому положению о федеральных министерствах, в работе по разработке законопроектов в федеральных министерствах разрешено участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций.

В палатах германского парламента представлены несколько сотен лоббистских структур федерального уровня. Благодаря регистрации лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе профильных комитетов, открыто формулировать свои мнения на открытых слушаниях и т.п.

Практика слушаний и тройственных советов широко распространена в Германии. Фактически превалируют именно экспертные лоббистские инструменты. Лоббистские организации — это профессиональные экспертные сообщества, только не случайные (как в российской практике создания рабочих групп), а институционализированные — официально зарегистрированные, имеющие четкий круг компетенции. Опыт Германии может быть использован и в России на этапах подготовки законопроектов. Это будет способствовать не только качественному развитию самого института лоббизма, но и повысит качество законодательства. Экспертные инструменты — это, возможно, наиболее цивилизованные методы воздействия гражданского общества на законотворческий процесс.

  • Франция

Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, но теневая «политика влиятельных друзей» всегда оставалась существенным факторов в процессе принятия государственно-политических решений. Кроме того, во Франции традиционно высока роль профессиональных союзов и других гражданских объединений, отстаивающих свои интересы, прежде всего, с помощью институционализации лоббизма. Лоббистские инструменты позволяют канализировать гражданские усилия в институциональные рамки законотворчества. Для этого во Франции с 1958 года действует Социально-экономический совет (отдаленный функциональный аналог российской Общественной палаты и тройственных советов Германии). Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера, участвовать в выработке государственной политики в этих областях. Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента», или большой рабочей группы. В состав Совета входит 231 человек. 163 советника назначаются общественными и профессиональными организациями, в том числе профсоюзами, объединениями работников промышленности, торговли, сельского хозяйства, ремесленного производства, сельского хозяйства. 68 советников назначаются правительством из числа наиболее компетентных экспертов в своей профессиональной области. Еще 72 человека, назначенных премьер-министром, участвуют в работе секцией, не являясь членами Совета. Мандат советника длится 5 лет.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС И ЛОББИЗМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Законодательный процесс — это деятельность высших органов государственной власти по изданию законодательных актов.

В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих основных стадий, если не учитывать повторные рассмотрения:

  • подготовка законопроекта;
  • внесение законодательной инициативы и предварительное рассмотрение;
  • рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;
  • рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;
  • подписание и обнародование законов Президентом России.

В зависимости от стадии меняются и инструменты, и объекты приложения лоббизма. С точки зрения возможного продвижения законопроекта различными группами интересов, наибольший интерес представляют первые три стадии. Именно на них приходятся основные усилия лоббистов.

1. Подготовка законопроекта

Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по его подготовке. Для этого формируются специальные рабочие группы. В отличие от немецкого законодательства, принцип формирования рабочих групп не определен. Под каждый отдельный законопроект привлекаются разные специалисты, эксперты и сотрудники ведомств. Создаются рабочие группы в стиле американских экспертных советов — по мере необходимости из ведущих и аффилированных экспертов.

Закон предусматривает, что субъект законодательной инициативы может поручить подготовку проекта подведомственным ему государственным органам, организациям или заказать его подготовку на договорной основе научным учреждениям, отдельным ученым или коллективам ученых.

Так что почва для возникновения экспертного лоббизма в России достаточно широкая. А этап подготовки законопроекта может стать наиболее важным с точки зрения лоббистских усилий. Формирование рабочей группы из лояльных интересам лоббистов экспертов может позволить наиболее эффективно провести нужную законодательную инициативу. Здесь встает вопрос о формировании экспертного сообщества и экспертных сетей в различных отраслях и взаимодействии с ними групп интересов, лоббистов, а также о законодательной и процессуальной формализации процесса формирования рабочих групп.

2. Внесение законодательной инициативы

Право законодательной инициативы — это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов.

Правом законодательной инициативы в РФ обладают:

  • Президент РФ;
  • Совет Федерации;
  • члены Совета Федерации;
  • депутаты Государственной Думы;
  • Правительство РФ;
  • законодательные органы субъектов РФ;
  • высшие судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — по вопросам их ведения.

Эти субъекты права имеют возможность как влиять самостоятельно на судьбу той или иной законодательной инициативы, так и являться проводниками интересов других заинтересованных групп.

Характерной особенностью законодательного процесса и лоббизма в РФ является низкий уровень активности субъектов РФ в законотворческом процессе и доминирование исполнительной власти в качестве субъекта законотворчества.

Исключительной для российского законодательства ситуацией являются проекты, выдвинутые в порядке народной инициативы, т.е. подготовленные гражданами. В отличие от ряда зарубежных стран, юридически такая возможность для граждан России не закреплена. Однако это не означает, что граждане не могут этого делать на практике, исходя из их конституционного права на участие в управлении делами государства и права на обращение в государственные органы. Никто не лишен права на обращение в парламент, в том числе и с законодательными предложениями. В данном случае вопрос о допустимости такой законодательной инициативы парламент будет решать самостоятельно.

Таким образом, сама система инициирования законов, исключающая из процесса граждан и общественные организации, способствует поддержанию в России двухзвенной модели законодательного лоббизма, в которой лоббист и чиновник, или парламентарий, фактически совмещаются в одном лице. Это серьезно осложняет правовое регулирование лоббистской деятельности.

3. Согласование в Правительстве РФ

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Еще до инициирования законопроекта лоббист должен согласовать свою инициативу с Правительством Российской Федерации, получив его заключение. На практике, априорная поддержка Правительством любого законопроекта является обязательным условием для его успешного прохождения. Положительное заключение Правительства неформально считается «проходным билетом» для законопроекта — вероятность того, что он будет принят сразу, увеличивается.

Именно на этом этапе проводятся основные согласования между лоббистами и чиновниками, принимающими решение по вопросу законопроекта — проходят так называемые «нулевые чтения».

Субъект законодательной инициативы направляет разработанный им законопроект на имя председателя Правительства с просьбой предоставить заключение по нему. После поступления законопроекта в Аппарат Правительства, он отписывается в профильный департамент, который уже направляет его в профильные министерства. В какие профильные министерства направляется законопроект, зависит от специфики проекта. Но в любом случае, все законопроекты в обязательном порядке согласовываются с Минюстом, Минфином и Минэкономразвития.

После того, как проект заключения на законопроект подготовлен, он отправляется обратно в профильный отраслевой департамент аппарата Правительства, который готовит его к заседанию Комиссии Правительства по законодательной деятельности. На Комиссии проект заключения обсуждается. Если никаких разногласий с проектом заключения нет, Комиссия утверждает позицию Правительства с формулировкой «поддерживается» или «не поддерживается».

В случае возникших разногласий на уровне министерств, регламент Правительства предполагает проведение согласительных процедур. До того, как отправить несогласованное заключение обратно в Правительство, министерства должны попробовать согласовать свои позиции и отразить это в сопроводительных документах, представив таблицу разногласий. В обратном случае неурегулированные разногласия потом уже будут решаться на уровне Аппарата Правительства.

Основная работа по лоббизму на этом этапе проводится в момент согласования документа министерствами, когда заинтересованные группы договариваются с соответствующими департаментами профильных министерств.

4. Прохождение законопроекта в Государственной Думе

Ключевым институтом на данном этапе становится Совет Государственной Думы. Он регистрирует законопроект, определяет по нему профильный комитет и курирует работу комитета над законопроектом, направляет законопроект органам власти и депутатским объединениям для подготовки отзывов и предложений и, наконец, вносит в повестку дня. Ранее в Совет входили лидеры всех фракций и депутатских объединений. Начиная с четвертого созыва, Совет состоит из председателя и его заместителей, большинство из которых — 6 из 9 — представляют партию «Единая Россия» и справедливо считаются наиболее сильными законодательными лоббистами в стране.

Далее основные лоббистские усилия сосредоточены на работе в комитетах Государственной Думы.

После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты выносят его на рассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального закона Госдумой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.

В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет Госдумы. Такие поправки вправе вносить все субъекты, наделенные правом законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Именно на процессах внесения поправок и работы комитетов наиболее часто сосредоточены усилия лоббистов.

Во втором чтении происходит принятие законопроекта за основу или его отклонение. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет, который вместе с Правовым управлением Аппарата Госдумы устраняет возможные внутренние противоречия.

Во время третьего чтения поправки в законопроект уже не вносятся, работа ведется только над «внешним видом» документа.

После того, как законопроект принят в первом чтении, дальнейшая его судьба и содержание определяется на заседании профильного Комитета. Влияние лоббистов на этом этапе также достаточно велико. Особенно их роль возрастает в процессе внесения поправок ко второму чтению. Как правило, у законопроектов, а в особенности экономической тематики, есть как сторонники, так и оппоненты. Лоббисты привлекают на свою сторону депутатов из профильного комитета, идут дискуссии. В итоге все на комитете решается голосованием. Если решение принимается не в пользу заинтересованной группы, у депутата есть еще возможность выступить на пленарном заседании, когда будет голосование по законопроекту во втором чтении. Но, по практике последних лет, если поправка не попала в таблицу поправок рекомендуемых к принятию, найти поддержку у парламентариев на заседании Госдумы крайне сложно.

Еще одной формой оказания давления лоббистов является внесение целой серии поправок разными парламентариями. А среди поправок лишь некоторые действительно являются значимыми для группы давления. Поэтому при рассмотрении во втором чтении законопроектов, затрагивающих широкий круг интересов, внесение поправок парламентариями, представляющими интересы различных групп давления, носит массовый характер. Общее же количество внесенных поправок достигает нескольких сотен, а иногда и тысяч. При этом все авторы поправок активно используют свое регламентное право участвовать в рабочей группе ответственного по законопроекту комитета Госдумы и отстаивать каждую свою поправку на заседаниях рабочей группы и непосредственно ответственного комитета.

На стадии рассмотрения законопроекта Государственной Думой влияние на его судьбу оказывают несколько институтов, которые и становятся объектом лоббизма:

  • ключевые комитеты, готовящие проекты к рассмотрению, отбирающие поправки;
  • Администрация Президента; ключевыми институтами согласований в Администрации являются Государственно-правовое управление (ГПУ), Экспертное управление и Управление по внутренней политике, имеющее специальных сотрудников, курирующих депутатов ГД;
  • Правовое управление Аппарата Государственной Думы; свое заключение Правовое управление аппарата Государственной Думы готовит после внесения законопроекта в Государственную Думу, и оно также озвучивается на заседании Президиума фракции «Единая Россия»; Правовое управление может задержать или отклонить рассмотрение законопроекта, если представляет обстоятельства, которые делают дальнейшее прохождение законопроекта затруднительным;
  • депутатские фракции; ранее серьезным лоббистским институтом были депутатские объединения независимых одномандатников; в настоящее время фактически единственной влиятельной фракцией («сверхсильным актором») является фракция «Единая Россия»; отдельные группы во фракции и их лидеры становятся настоящими субъектами лоббизма.

5. Прохождение законопроекта в Совете Федерации

Принятый Государственной Думой закон передается на рассмотрение в верхнюю палату парламента РФ — Совет Федерации.

Определяется комитет, ответственный за рассмотрение законопроекта. В результате законопроект могут одобрить (большинством сенаторов) или нет. В случае неодобрения Советом федерации законопроект направляется для повторного рассмотрения в ГД. Если при повторном рассмотрении нижней палатой федерального закона, отклоненного СФ, она принимает его с учетом всех предложений СФ, соответствующий комитет верхней палаты подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении закона без обсуждений.

Конституцией предусмотрен порядок дальнейшей работы, если принятый нижней палатой федеральный закон будет отклонен СФ. В этом случае палатами на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Комиссия рассматривает возражения по принятому закону и вырабатывает предложения, оформляемые протоколом. Отклонение закона и работа комиссии также может стать объектом лоббизма со стороны групп интересов.

При этом на обсуждение палаты ставятся только предложения согласительной комиссии: никакие другие поправки и предложения, выходящие за рамки разногласий, не подлежат обсуждению.

Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет нижнюю палату, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если не менее 2/3 от общего числа депутатов Госдумы отдало за него свои голоса.

Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможности преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии, закон передается на рассмотрение обеих палат. В таких случаях СФ вправе отменить свои постановления об отклонении принятого Госдумой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции, изменить предложения по редакции отдельных составляющих данного закона (положения, части и т.д.), а также изменить состав депутации в согласительной комиссии, отказаться от участия в работе этой комиссии.

Нижняя палата принимает решения по каждому предложению согласительной комиссии отдельно большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Таким образом, у «абстрактного» российского лоббиста имеется теоретическая возможность участвовать в судьбе законопроекта или его отдельных положений на любой стадии законодательного процесса. А именно: при внесении законопроекта в Государственную Думу; при обсуждении законопроекта на Совете Государственной Думы; при обсуждении законопроекта в ответственном за доработку комитете до принятия его в первом чтении; при принятии в первом чтении; при дальнейшей доработке законопроекта в ответственном комитете для рассмотрения его во втором чтении; при принятии законопроекта в третьем чтении. В меньшей степени (т.к. все согласования по законопроекту обычно проводятся на этапе его утверждения Государственной Думой): при рассмотрении федерального закона, принятого Государственной Думой в Совете Федерации, и в еще меньшей — на стадии подписания федерального закона Президентом Российской Федерации.

При этом на всех стадиях законодательного процесса объектами лоббистской «обработки» могут быть, кроме депутатов, и государственные служащие — работники аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации.

Государственные служащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам и, естественно, финансово подкрепляют свои интересы. Таким образом, у лоббистов имеются достаточно большие возможности влиять на законодательный процесс, а он, как известно, может быть и безрезультатным. Например, некоторые законопроекты после многократных рассмотрений Государственной Думой вообще снимались с обсуждения.

В России абсолютно не регламентированы самые начальные этапы — оценка необходимости разработки закона и порядок его разработки, если субъектом законодательной инициативы выступает депутат. Процедура не включает обязательные профессиональные и общественные экспертизы законопроектов. Сейчас участие «специалистов извне» в разработке законопроекта ограничивается следующими формами: рабочие группы по подготовке законопроекта к первому чтению (формируются из депутатов с участием сотрудников аппарата и экспертов, но решение депутата остается последним); экспертные советы, создаваемые при комитетах (они не обязательны, как и учет мнений, высказанных при обсуждении); парламентские слушания.

Работа с экспертными сетями, формирование мнения о необходимости того или иного решения, формирование экспертных советов крайне эффективный, хотя пока не совсем оцененный инструмент лоббизма.

Основным же инструментом российского парламентария-лоббиста по защите законодательных интересов группы давления, которую он представляет в парламенте, является его конституционное право законодательной инициативы. Оно используется для внесения в Госдуму, во-первых, законопроектов, направленных на продвижение законодательных интересов этой группы, а, во-вторых, законопроектов, альтернативных тем, которые могут ущемить интересы группы давления. Внесение альтернативных законопроектов является достаточно эффективным способом блокирования или существенного торможения процессов рассмотрения в Государственной Думе нежелательных законопроектов.

Однако наиболее широко применяемым методом использования парламентариями права законодательной инициативы для защиты интересов групп давления является внесение поправок в законопроект, принятый Госдумой в первом чтении. При этом вносятся поправки, как направленные на включение в законопроект норм в интересах группы давления, так и на исключение или нейтрализацию норм, которые могут ущемить интересы группы давления.

Усилия лоббистов могут быть направлены и на отклонение противоречащих их интересам проектов. Интересно, что всего лишь около 2% законопроектов субъектов РФ проходят все стадии законодательного процесса, а 98% по различным причинам выбывают из законотворческого процесса на разных стадиях.

Для того, чтобы лоббистская деятельность группы давления была действительно результативной в смысле принятия тех или иных требуемых законодательных решений, необходимо не только обеспечить положительный результат работы ответственного комитета, но и заручиться поддержкой необходимого большинства депутатов ГД, а также курирующих ГД структур.

В Думе, структурированной не только по системе профильных комитетов и комиссий, но и политически, прямым методом решения данной задачи является целенаправленное взаимодействие с депутатскими фракциями. Такое взаимодействие обычно выстраивалось в предыдущих созывах следующим образом.

Во-первых, осуществляются прямые контакты с руководителями и влиятельными членами депутатского объединения путем организации личных встреч с ними руководителей группы давления;

Во-вторых, осуществляется влияние на партии через партийные аппараты и Управление по внутренней политике Администрации Президента.

Все группы давления стремятся осуществлять лоббистскую деятельность в парламенте без широкой публичной окраски. Однако, в момент столкновения лоббистских интересов различных групп, может применяться и такая технология законодательного лоббирования, как организация специальных пропагандистских кампаний с использованием СМИ и даже средств наружной рекламы и гражданских акций. Все это сразу находит свое отражение в СМИ, где в качестве источников «объективной» информации, экспертов и специалистов и даже авторов публикаций выступают сами парламентарии-лоббисты. В российской практике организация гражданских акций является инструментом исключительным. В основном, лоббисты прибегают к размещению в СМИ. Гражданская активность характерна только для правых партий и движений (например, «Яблоко»). Между тем, в мировой практике акции писем, пикеты групп давления и пр. являются наиболее распространенным инструментом оказания давления на парламентариев лоббистскими группами.

* * *

При дальнейшем развитии инструментов цивилизованного политического лоббизма в России необходимо усилить экспертные процедуры разработки законопроектов, а также стремиться к институционализации лоббистского сообщества, выделения его в отдельную профессиональную страту. Выделение третьего звена за счет, в частности, установления системы официальной регистрации лоббистов и неприемлемости лоббистских услуг со стороны самих чиновников и депутатов, позволит снизить возможности коррупции и повысить открытость и качество процесса принятия политических решений.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *